上海土地批租试点亲历者说⑥香港经验是法规和制度相当严整

今年是中国改革开放40周年，也恰是上海排名前列个面向国际招标的地块发标30年。 土地批租是国家土地使用权有偿使用的一种形式。即将若干年内的土地使用权一次出让给土地使用(经营)单位。土地批租对我国土地使用和管理制度改革乃至整个经济体制改革有着十分重要而深远的意义。 由于此项改革在当时涉及诸多思想观念、理论和法律问题，为减少改革的阻力，确保试点工作能顺利进行，此项改革的研究决策与试点探索整个决策和实施过程，长期鲜为人知。上海市委党史研究室历时三年，对当年参与上海土地使用制度改革试点的30余位决策者、实践者、参与者，逐一进行了口述采访，用当事人的所见所闻所为所感，努力还原这段鲜活的历史，相关采访成果最终结集为《破冰——上海土地批租试点亲历者说》一书，由上海人民出版社正式出版发行。澎湃新闻（www.thepaper.cn）经授权刊发该书的部分内容，以飨读者。 今天我们刊发的是上海土地批租试点亲历者简福饴口述。

严亚南：简先生，您好！非常有幸能在香港拜访到您。您作为我们上海土地批租改革的顾问，在20世纪80年代为上海的土地使用制度改革、为上海房地产市场的建立积极建言献策，贡献了诸多真知灼见。我们今天回看这些意见和建议，觉得至今仍闪耀着智慧之光。可以说，您当年为内地建立房地产市场经济体系，提供了香港专业人士负责任的思考与研究。因此，我们也开始好奇，您是如何参与到上海土地批租改革之中的，与上海有着怎样的缘分？

严亚南：在我们手中，有一份您撰写的《关于我国建立城市地产市场可行性研究》（见附件），时间在1986年8月28日。这篇文章，可以说为我们内地的房地产市场设计了一个系统的架构，也为我们建立房地产市场经济指出了方向和道路。

王安德：你们当顾问的时候，我们内地在计划经济的体制下面，通过行政手段来管房子，没有市场的概念。改革开放以后，我们隐隐约约意识到土地是一种资源，就开始思考是不是可以成为商品。那时候包括您在内的很多顾问给我们来讲课，其实是在给我们输入概念。您在1986年写的这篇文章是排名前列次比较系统地讲述建立一个完整市场的可行性。

王安德：对，您不单单是告诉我们，今天这个房子可以买，那个房子可以买，而是告诉我们最后要形成一个市场，这个市场是怎么回事？可以不可以做？跟宪法是不是会有冲突？那个时候您就研究这个体系是不是能形成。 我当时在房地局，就开始学习这些理论和概念，同时我们还在想土地的属性到底是什么？应该归土地局还是房地局管？怎么管？您告诉我们要建立一个完整的市场，具有启蒙性。今天我们这个市场这么大，但那个时候，我们确实是摇摇晃晃在走，顾问的作用就是告诉我们前面的路可不可以走？要怎么走？方向在哪里？因为当时摆在面前有好几条路，有的路看上去很宽，但走下去是死路；有的路看上去很小，弯弯曲曲，但最后是大道。顾问在这方面就发挥了启蒙和领路的作用。

严亚南：对，尤其您讲到外资对内资的影响，对国内市场的影响。邓小平同志在深圳划出个特区，您是觉得在中国的计划经济体制里要划一块特区出来，先建立一个专门针对外资的房地产市场，内、外资两个市场要隔离。

王安德：在当时，内资、外资的力量实在是相差太悬殊了。那个时候，内地的工资都是一百、两百、三百的，住房一千块一平方米已经算很昂贵了。 但是，外资的能量那时候是上亿的，一亿、两亿美元这样进来，他们能用很少的资本来控制我们很大比例的市场。正是因为经济实力过于悬殊，所以关于房地产市场的开放度一定要把握好，要先有一个隔离。 在研究虹桥26号地块的招标文件的时候，我们在香港开座谈会，后来顾问们就叫我们写上了一句很拗口的话，就是“不持有中国护照的人”可以去买这个地块的房子，这个地块将来建造的房子应该是卖给那些“不持有中国护照的人”，外国人、港澳台人士都可以买，但是持有中国护照的人不能买。 什么道理？其实是为了保护而不是歧视内地的消费者。因为那些钱，可能是他们辛辛苦苦两辈子、三辈子攒的，一旦买了以后，人家撤资或者说有个风吹草动，损失的就是两辈子、三辈子的钱。这些概念，就是这些顾问给我们输入的，目的是要把这个市场先保护起来。 在整个中国改革开放前期，双轨制起了很大作用。那时候，我们的物价是双轨制的，有一部分是要票证，有一部分不要票证。钢铁之类的商品，一部分是供应国有企业的，还有一部分少量供应市场。在外汇方面，外面的人来买中国的东西，要用侨汇券换成外汇券，买完东西，走的时候，再把多余的外汇券换回去。这个市场不允许民间大量兑换，要不然的话，中国这点钱全部被外资换走了。所以说，这个市场的大门是一点一点慢慢打开的。

严亚南：所以有学者比较中国和苏联的改革，苏联的改革是激进式的，一下子放开，中国则是渐进式的，一步一步慢慢开放。

王安德：中国改革开放一开始是摸着石头过河。先在广东那里画几个圈，在深圳、汕头、厦门这几个点试试看可不可以。然后在沿海城市搞出口加工区，然后再慢慢对内地放开，这一步就走了十几年。一直到上海浦东开发，当时浦东比深圳已经落后了差不多十年八年了，而那时候中西部地区还没有开放。中西部地区要到十几年以后才允许一部分外资进去。包括到现在为止，外汇还没有全部放开，我们的外汇通道是有管制的。什么道理？因为我们经受不起。有一段时间，内地很多人就想走得快一点，结果1997年的金融危机教育了我们一次，2008年的次贷危机又教育了我们一次。这么大的美国，被这个风一吹，也是摇摇晃晃。花旗银行最后不是政府帮助就完蛋了。所以，这些事引起我们很大的警觉，摸着石头过河，一步一步走还是特别重要。

严亚南：是的，积极稳妥地推进改革，在原来的基础上进行突破，而不是推倒重来，可以较大程度避免社会震荡和损耗。那么，请问简先生，在您给内地提供您的专业思考和建议的时候，当时大家的接受度怎么样？

严亚南：香港不是也没有实施吗？

严亚南：为什么呢？新加坡有的。

严亚南：增值税从法理上来讲，确实是应该要收。但是从实际上来讲，要从自己的既得利益当中分一块给国家，又都不舍得。

王安德：个案或者说操作当中的技巧，固然很重要，但是，简先生一贯比较强调体系，一开始就思考的是这个市场有没有？队伍有没有？法规完整不完整？法规方面除了房地产本身以外，税收怎么办？等等。所以，当时对我们的启发，各位顾问的侧重点都不一样。

严亚南：在我们搜集的资料中，就有厚厚一叠您当时提供的香港法律目录，上面都是王总做的一些笔记。可以看出，这是一个非常深入的学习过程。

王安德：简先生提供的这些法律目录，我们拿回去真的很仔细地去看、去研究。这些法律要消化，要研究是基于什么原因制订出来的？这个法律的针对性在哪里？最关键的几个环节在哪里？对我们来说，就像做研究生一样，一遍一遍学，学了不懂就问老师，问完以后，自己开始写法规。关于其中的细节，我们是一个一个问的。比如说房地产的登记怎么做？标书怎么做？卖地的时候怎么去找人？怎么发标书？同时，我们还必须知道一个大的、系统性的东西。看这些法律有时候像看天书，但是必须看。看不懂的东西，也必须看，一章一章去看，看完以后再写。写完法规，在深圳再开座谈会，请顾（镜卿）先生帮我们，一个一个把顾问请过来，分几批谈。谈完以后，我们把这个稿子改好，再交给老师修改，修改返还给我们再看，再汇总。 当然，我们自己内部还要走程序，因为最后还有一个跟国家法律衔接的问题，但是这个速度也很快。我们当时真的是紧锣密鼓地在干，就是要抢这个市场机会。改革开放以后，房地产有市场需求了，在这个市场呼之欲出的时候，如果我们的法律法规跟不上，就会乱套。所以，改革推出的时间点，有它内在的经济发展的必然性。

严亚南：当年，您除了提出要建立系统的法律法规外，还提出了一个重要观点，就是搞土地批租要把规划搞好，土地开发基金要和地价收入取得平衡。

严亚南：在您刚才说的这个研讨会召开之后，大概在1986年8月份，上海组织了一个房地产、港口考察团来香港考察，您是不是也参与了接待？当年的内地官员给您留下了什么印象？

严亚南：这是一个激情燃烧的年代，在我们所接触到的从这个年代走过来的官员身上，都能发现这个特质。正是有了他们的拼搏和努力，才有了内地30多年的飞跃发展。现在回头来看，我们的土地使用制度改革没有走大的弯路。

王安德：尽管还有很多应该走的路没有走，但是现在回头来看，没有走大的弯路。从选择大方向来说，没有折腾。地权这东西，一出去，就是几十年的事情，经不起折腾。所以，为什么国家土地局王先进局长一直要和简先生见面？他是提前为我们设计思考，贡献智慧的。局长如果接受了这些意见，消化以后就变成面上的政策。

王安德：每年有几千亿，全国是上万亿。

严亚南：现在国家也注意到这方面的问题，也出台了一系列政策，开始限购、限贷，用各种方式来遏制炒房、炒地皮。

严亚南：其实现在上海有一些措施的，比如说旧区改造。我们做旧区改造，以前叫动迁，现在叫阳光征收。以前的动迁是政府要把你动迁到离家很远的地方，居民心理上就很对抗。现在叫阳光征收，意思就是居民想要改善居住环境，政府可以帮助征收旧屋，然后按照评估价计算补偿金额，所有的一切都在阳光下进行，公开、公平、公正地来做，这样就发生了一个根本性的转变，对居民来说，就变“要我动”为“我要动”。在整个征收程序中，设有两次意见征询，排名前列次意见征询，是问居民是否同意这个地块动迁？如果同意率超过法定比例，政府就决定要动迁这个地块，这样政府的行为就具有了合法性。第二次意见征询就是具体到每家每户的征收补偿方案，你同意不同意？如果在规定时间内，同意率超过一定比例，政府还有奖励费。所以说，从动迁的理念上来说，这是一个非常大的变革。

严亚南：对。这些居民同意动迁以后，政府就提供保障房。这个保障房根据不同地段设有一个价格，差不多是市场价的一半。有些特别偏远的，政府还提供补贴给居民。这样，政府的保障房就在一定程度上平衡了市场的价格。

严亚南：感谢简先生在百忙中抽空，与我们一同回顾了当年的这段改革岁月，非常有幸能够聆听。20世纪80年代，您为内地建立房地产市场，为上海的土地使用制度改革提供了香港的经验和您的专业意见，您奉献的智慧、付出的心血，相信历史都会记得。同时，对于您今天给我们提供的建议，也表示深深地感谢！由衷希望如您这样的爱国爱港专业人士，能为内地进一步完善房地产市场的治理结构，健全相关法律法规继续作出您的贡献。