《江苏省农村集体资产管理条例》及其解读、《常熟市农村集体“三资”管理责任追究办法(试行)》

　江苏省农村集体资产管理条例

　　（2018年5月31日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）

　　目 录

　　排名前列章 总则

　　第二章 农村集体经济组织及成员

　　第三章 资产权属与运营

　　第四章 财务管理

　　第五章 股份合作

　　第六章 保障监督

　　第七章 法律责任

　　第八章 附则

　　排名前列章 总则

　　排名前列条 为了规范农村集体资产管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展和乡村振兴，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

　　第二条 本省行政区域内村集体资产的管理，适用本条例。

　　本条例所称农村集体资产，是指村农民集体所有的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。

　　本条例所称农村集体经济组织，是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织。

　　第三条 农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害。

　　第四条 农村集体经济组织代表集体对依法属于本集体所有的资产行使占有、使用、收益和处分的权利，管理集体资产，开发集体资源，发展集体经济，服务集体成员。

　　未设立农村集体经济组织的，由村民委员会代行农村集体资产管理职能。村民委员会代行农村集体资产管理职能的，应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。

　　农村集体经济组织接受中国共产党在农村的基层组织领导，支持和配合村民委员会工作，参与农村社区建设，为农村社区事业发展提供物质和经费支持。

　　第五条 县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，明确管理部门职责，建立健全监督指导制度。

　　乡镇人民政府应当加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护等工作。

　　辖有村、涉农社区的街道办事处，行使前款规定的乡镇人民政府职能。

　　第六条 省、设区的市、县（市、区）农村集体资产主管部门依照有关法律、法规的规定，负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督。

　　县级以上地方人民政府相关部门依据各自职责，对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务，并依法开展监管。

　　第二章 农村集体经济组织及成员

　　第七条 设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下，可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。

　　农村集体经济组织设立大会应当通过章程，并根据章程选举产生其组织机构。

　　农村集体经济组织名称可以为村（社区）经济合作社或者村（社区）股份经济合作社。

　　第八条 农村集体经济组织章程应当符合宪法、法律、法规和国家政策，不得有侵犯农村集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。制定以及修改通过的章程应当报乡镇人民政府备案。

　　章程应当载明下列事项：

　　（一）名称和住所；

　　（二）职责范围；

　　（三）资产情况；

　　（四）成员身份取得、保留、丧失的条件和程序；

　　（五）成员权利与义务；

　　（六）组织机构及其议事规则；

　　（七）成员大会的组成以及成员代表大会代表的产生、更换的方式；

　　（八）财务管理制度；

　　（九）收益分配制度；

　　（十）合并、分立、解散事宜；

　　（十一）章程修改程序；

　　（十二）公开制度；

　　（十三）其他有关事项。

　　第九条 农村集体经济组织应当按照国家有关规定，在县级农村集体资产主管部门申请注册登记，获取组织登记证书，并办理银行开户等相关手续，依法开展经营管理活动。

　　第十条 农村集体经济组织的组织机构由成员大会或者成员代表大会、理事会、监事会组成。

　　农村集体经济组织的理事会成员与监事会成员不得互相兼任，财务人员及其近亲属、理事会成员近亲属不得担任监事会成员。

　　第十一条 农村集体经济组织内的下列事项，应当提交成员（代表）大会讨论决定：

　　（一）修改章程；

　　（二）农村集体经济组织的合并、分立、解散；

　　（三）农村集体经济组织股份合作制改革方案、土地承包方案、农村集体经济组织成员确认方案；

　　（四）集体土地征收或者征用补偿费等资金的分配方案、留用地使用方案；

　　（五）经济发展规划、生产经营计划、基本建设投资计划、年度财务预决算、收益分配方案；

　　（六）较大数额的资金使用、出借、举债或者担保；

　　（七）较大数额的债权债务核销；

　　（八）重大的集体资产产权变更；

　　（九）章程规定的其他事项。

　　第十二条 成员（代表）大会会议每年召开一次，由理事会召集，理事长主持。经十分之一以上的成员（代表）三分之一以上的理事或者监事会提议，应当召开成员（代表）大会临时会议。

　　成员大会会议有全体成员二分之一以上参加方可举行，成员代表大会会议有全体代表三分之二以上参加方可举行。

　　成员（代表）大会会议修改章程、决定农村集体经济组织合并、分立、解散以及表决章程规定的重大事项，应当由参加人数三分之二以上通过；表决其他事项，应当由参加人数二分之一以上通过。成员（代表）大会会议表决实行一人一票制。

　　第十三条 成员（代表）大会会议表决事项可以采用纸质或者手机信息、电子邮件等方式实名投票，表决结果应当向全体成员公布。

　　成员代表不得委托他人参加成员代表大会会议。

　　第十四条 理事会是农村集体经济组织的执行机构，负责召集成员（代表）大会，拟订提交成员（代表）大会讨论决定的重要事项方案，执行成员（代表）大会通过的决议，制定并执行内部管理制度，管理日常事务等工作。

　　理事会成员一般应当在本集体经济组织成员中选举产生。

　　第十五条 监事会是农村集体经济组织的监督机构，负责监督章程执行、成员（代表）大会决议执行、理事会的职责履行等，并组织开展民主理财，对农村集体资产经营管理和财务收支活动进行监督审查。

　　监事会成员应当在本集体经济组织成员中选举产生，其中应当有具备财务、管理知识的人员。

　　第十六条 已撤村建居且同时符合下列条件的农村集体经济组织，可以提交成员（代表）大会表决解散事宜：

　　（一）本集体经济组织所有的土地全部被征收；

　　（二）本集体经济组织成员全部纳入城镇居民社会保障体系；

　　（三）农村社区全部划入城镇建成区，基本公共服务实现城乡一体化和均等化；

　　（四）不能继续按照合作机制或者股份合作机制运行；

　　（五）债权债务清理完毕；

　　（六）有经成员（代表）大会通过的资产处置方案。

　　第十七条 农村集体经济组织成员身份确认应当按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、资格少有、群众认可、公开透明的原则，根据章程规定，统筹考虑户籍、农村土地承包关系、对集体积累的贡献、生产生活情况等因素，由农村集体经济组织民主讨论决定。

　　成员身份确认应当平等保护妇女、老年人、未成年人、残疾人和少数民族的合法权益。

　　第十八条 下列农村居民，一般应当确认为本集体经济组织成员：

　　（一）农村土地二轮承包时取得土地承包经营权，且户口一直在本集体经济组织所在村（社区）的人员；

　　（二）父母双方或者一方为本集体经济组织成员，且户口一直在本集体经济组织所在村（社区）的人员；

　　（三）因合法的婚姻、收养关系，户口迁入本集体经济组织所在村（社区）的人员；

　　（四）根据国家移民政策，户口迁入本集体经济组织所在村（社区）的人员；

　　（五）原户口在本集体经济组织所在村（社区）的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；

　　（六）原户口在本集体经济组织所在村（社区）的服刑人员；

　　（七）法律、法规、规章和章程规定的应当确认为集体经济组织成员的其他人员。

　　前款规定以外的人员，符合章程规定的条件，经本集体经济组织成员（代表）大会表决通过，可以成为本集体经济组织成员。

　　县级人民政府可以制定县域范围内成员身份确认的指导性意见，明确成员身份确认的必要程序和标准。

　　第十九条 农村集体经济组织应当以农户家庭为单位编制成员名册，经公示无异议或者异议不成立的，报乡镇人民政府和县级农村集体资产主管部门备案。

　　农村集体经济组织应当根据农户家庭以及成员变动情况，定期对成员名册进行变更并上报备案。

　　第二十条 农村集体经济组织成员对农村集体资产及其经营管理依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利。

　　农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和章程，执行农村集体经济组织的各项决议，不得侵害农村集体经济组织和其他成员的合法权益。

　　有条件的地方应当运用信息化等多种手段，方便农村集体经济组织成员行使权利、履行义务。

　　第三章 资产权属与运营

　　第二十一条 下列资产属于农村集体资产：

　　（一）依法属于集体所有的土地和森林、山岭、荒地、滩涂、水域等资源性资产；

　　（二）集体所有的用于生产经营的建筑物、构筑物、设施设备、库存物品、各种货币资产、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；

　　（三）集体所有的用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产；

　　（四）集体所有的其他有形和无形资产。

　　农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产，属于农村集体资产。

　　第二十二条 农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等，如实登记资产存量以及变动情况，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行动态管理，做到资产明晰、账实相符。

　　清产核资结果应当向成员公示，并经成员（代表）大会会议确认。

　　第二十三条 农村集体经济组织因合并、分立需要调整农村集体资产权属，或者因解散需要处置农村集体资产的，应当在县级农村集体资产主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案，经成员（代表）大会表决通过。

　　调整农村集体资产权属和处置农村集体资产，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。

　　第二十四条 对农村集体资产权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，可以向乡镇人民政府或者县级农村集体资产主管部门申请调解。

　　农村集体资产权属争议涉及土地等自然资源所有权、使用权的，按照有关法律、法规执行。

　　第二十五条 农村集体资产实行分类管理。

　　对集体土地等资源性资产实行确权登记颁证，明晰集体所有权、农户土地承包经营权和宅基地使用权。

　　对经营性资产可以实行股份合作制改革，加强资产的管理和运营，落实本集体经济组织成员权利，实现集体资产保值增值。

　　对非经营性资产根据不同投资来源和有关规定，建立健全运行管护机制，提高公共服务能力。

　　第二十六条 农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、资产保值增值、责任考核和风险控制等制度。

　　第二十七条 农村集体经济组织依法自主决定农村集体资产经营方式，可以对农村集体资产直接经营，也可以采取发包、出租、投资入股等方式经营。

　　第二十八条 农村集体资产由农村集体经济组织直接经营的，应当明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、监管机制和收益分配制度，并向本集体经济组织成员公开。

　　实行承包、租赁经营的，依法签订合同，明确资产名称、数量、用途和承包、租赁的价格、期限等，并向本集体经济组织成员公开。收取的承包费和租金归集体所有，应当及时入账核算。

　　农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度，维护本集体经济组织及其成员的权益。

　　第二十九条 农村集体经济组织应当加强债权债务管理，严格控制债务规模，定期向本集体经济组织成员公开债权债务情况。

　　县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线；乡镇人民政府应当按照警戒线标准，根据农村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力，对农村集体经济组织及其成员发布预警信息，提示债务超过警戒线可能造成的风险。

　　农村集体经济组织及其管理人员，不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。

　　第三十条 农村集体资产经营收益归本集体经济组织成员集体所有。

　　农村集体经济组织应当按照章程规定，从当年的净收益中提取一定比例的公积金、公益金后，进行收益分配。公积金主要用于农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等，公益金主要用于村级公共事务和公益事业。

　　第三十一条 农村集体资产流转交易应当进入农村产权流转交易市场。

　　县级以上地方人民政府应当加强农村产权流转交易市场建设，建立健全市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等作出具体规定。支持和监督资产评估、担保、公证等中介机构参与农村产权交易服务。

　　第三十二条 农村产权流转交易市场应当建立健全业务受理、信息发布、交易签约、交易（合同）鉴证、档案管理等制度，确保产权交易公开、公平、规范。

　　第三十三条 有下列情形之一，需要确定农村集体资产价值的，应当进行评估：

　　（一）以入股、合资、合作等方式经营农村集体资产的；

　　（二）转让农村集体资产的；

　　（三）因农村集体经济组织合并、分立需要调整农村集体资产权属的；

　　（四）因农村集体经济组织解散需要处置农村集体资产的；

　　（五）法律、法规规定需要进行农村集体资产评估的其他情形。

　　第三十四条 农村集体资产评估应当委托具有资质的资产评估机构进行。对金额较小的农村集体资产评估，可以适当简化标准和程序，具体办法由县级农村集体资产主管部门制定。

　　农村集体资产评估结果应当向本集体经济组织成员公示，公示时间不少于十五日。

　　第四章 财务管理

　　第三十五条 农村集体经济组织应当严格执行有关财务会计制度，建立健全财务预决算、开支审批、收益分配等各项财务制度，配备具有一定业务知识和工作能力的会计人员并保持相对稳定，保障财务正常运行。

　　农村集体经济组织开展经济业务取得的原始凭证，应当是合法有效的票据。

　　第三十六条 农村集体经济组织在保证集体资产所有权、使用权、审批权、收益权不变的情况下，可以委托乡镇有关机构或者第三方机构代理会计业务。

　　农村集体经济组织实行会计委托代理的，应当与受托方签订书面委托合同，明确双方的权利和义务。

　　第三十七条 农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付；除土地补偿费专门账户外，不得开设其他专用或者临时账户，禁止多头开户。

　　乡镇有关机构代理两个以上农村集体经济组织会计业务的，应当以农村集体经济组织为独立会计核算主体，分设银行账户。

　　第三十八条 农村集体经济组织实行财务公开制度，应当将财务、涉农补贴、涉农负担、土地征收征用补偿等信息上墙公布，并通过印发到户、召开会议、运用信息化手段等形式进行公开，接受成员监督。

　　农村集体经济组织应当年初公布财务收支计划，按月或者按季度公布各项收入、支出情况，年终公布经营管理、债权债务以及收益分配等情况。发生重大财务事项的，应当自重大财务事项发生之日起五日内向本集体经济组织成员公布。重大财务事项的标准由县级农村集体资产主管部门确定。

　　实行会计委托代理服务的，代理机构应当按照规定及时提供相应的财务公开资料，并协助农村集体经济组织进行财务公开。

　　农村集体经济组织成员对财务公开事项有异议的，可以自公布之日起十五日内，向监事会提出核实申请；监事会应当进行核实，自接到申请之日起三十日内将核实结果书面答复申请人并予以公布。

　　第三十九条 农村集体经济组织应当加强对集体资金的管理。农村集体资产的承包费和租金、出售农村集体资产回收的资金、村集体的投资收益等，应当及时入账。

　　第四十条 农村集体经济组织应当建立财务会计档案管理制度，保证财务会计资料的完整与真实。会计人员调整的，应当及时移交财务会计资料和财务印章。

　　第五章 股份合作

　　第四十一条 农村集体经济组织在农村双层经营体制下，可以将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，通过股份合作形式设立村（社区）股份经济合作社。

　　村（社区）股份经济合作社是集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的农村集体经济组织。

　　第四十二条 农村集体经济组织开展股份合作制改革，应当制定实施方案。实施方案应当在本集体经济组织范围内进行公示，征求本集体经济组织成员意见，征求意见时间不少于十五日。

　　股份合作实施方案征求意见后，应当报乡镇人民政府进行合法性审查。乡镇人民政府应当在十五个工作日内完成审查工作，对不符合法律、法规规定的实施方案，应当告知农村集体经济组织进行修改，农村集体经济组织应当修改。

　　经审查符合规定的实施方案，交由成员（代表）大会表决。表决通过后的实施方案应当报乡镇人民政府、县级农村集体资产主管部门备案。

　　第四十三条 村（社区）股份经济合作社章程除载明本条例第八条所列各事项外，还应当载明股份设置及量化配置、单个农户家庭持有股份的较高比例、治理结构及制度、股份权能、股份转让办法等事项。

　　第四十四条 原农村集体经济组织改为村（社区）股份经济合作社的，原农村集体经济组织成员为股份经济合作社当然的成员，自然享有各项权利，承担相应义务。

　　第四十五条 折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据。

　　农村集体资产股份可以在本集体经济组织成员之间转让，也可以由本集体经济组织赎回，但不得向本集体经济组织成员之外的人员转让。

　　农村集体资产股份可以依法继承。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外。

　　第四十六条 村（社区）股份经济合作社每个农户家庭通过量化或者转让、继承等方式持有的农村集体资产股份，占本集体经济组织总股份的比例不得超过章程规定的较高比例。本条例施行前农户家庭持有股份已经超过规定比例的部分可以继续持有，但不得再增加持有的比例。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

　　第四十七条 村（社区）股份经济合作社应当以农户家庭为单位，颁发集体资产股份证书。证书样式由省农村集体资产主管部门统一制定。

　　农村集体经济组织成员享有的股份，应当以农户家庭为单位记载。

　　农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整。

　　第四十八条 鼓励村（社区）股份经济合作社拓展生产、加工、销售、投资、信息、科技等功能，提高综合服务能力。

　　第六章 保障监督

　　第四十九条 农村集体经济组织审计工作应当依法接受县级以上农村集体资产主管部门和审计机关的业务指导和监督。

　　第五十条 县级农村集体资产主管部门、乡镇人民政府负责组织审计人员或者委托有资质的第三方审计机构对辖区内的农村集体经济组织进行审计。审计的主要事项应当包括：

　　（一）财务管理制度的执行；

　　（二）资产、负债、损益和收益分配；

　　（三）承包、租赁、转让等合同的签订和履行；

　　（四）集体土地征收或者征用补偿费的分配和使用；

　　（五）公积金、公益金等农村集体专项资金的提取和使用；

　　（六）重大投资和工程建设项目以及非生产性支出；

　　（七）农村集体经济组织负责人任期经济责任履行情况；

　　（八）各级财政转移支付资金的使用和发放；

　　（九）县级以上地方人民政府及其审计机关指定的其他审计事项。

　　第五十一条 农村集体经济组织应当及时整改审计发现的问题。乡镇人民政府和县级农村集体资产主管部门应当督促农村集体经济组织进行整改。

　　除依法不应当公开的外，农村集体经济组织应当将审计结果和审计整改情况向本集体经济组织成员公开。

　　第五十二条 农村集体资产主管部门应当建立农村集体资产信息化管理平台，为农村集体经济组织登记、集体资产登记、产权交易、成员信息、股份台账等管理提供服务，并对农村集体资产运营管理进行监督。

　　第五十三条 农村集体土地依法被征收为国有土地的，作出征收决定的人民政府除依照法律、法规规定的标准给予补偿外，有条件的地方可以按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金。具体办法由设区的市人民政府制定。

　　前款规定的留用地或者集体经济发展资金应当用于发展农村集体经济。留用地的使用应当符合城乡规划和土地利用总体规划。

　　第五十四条 农村集体经济组织享受国家和省规定的税费优惠。

　　第五十五条 财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归农村集体经济组织所有，在股份合作制改革时可以纳入折股量化的资产范围。

　　财政资金项目有特殊规定的，从其规定。

　　第五十六条 县级以上地方人民政府应当按照统筹城乡发展的要求，加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度。以政府投入推动的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。

　　任何单位和个人不得强制农村集体经济组织捐助，不得向农村集体经济组织摊派。

　　第七章 法律责任

　　第五十七条 违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。

　　第五十八条 农村集体经济组织成员认为农村集体经济组织作出的决定侵害其合法权益的，可以依法向人民法院起诉。

　　第五十九条 农村集体经济组织的理事、监事、管理人员以及代行农村集体资产管理职能的村民委员会成员违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上农村集体资产主管部门或者乡镇人民政府责令限期改正；造成损失的，由负有责任的人员依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）非法改变农村集体资产所有权的；

　　（二）低价处置、侵占、损害农村集体资产的；

　　（三）不按照规定进行资产登记、资产评估、建立财务会计及其档案管理制度的；

　　（四）行使经营管理职责时不依照章程或者未履行民主决策程序的；

　　（五）向有关部门提供的财务报告等材料中，作虚假记载或者隐瞒重要事实的；

　　（六）财务人员离任时，未按照规定移交财务会计资料、财务印章的；

　　（七）多头开户的；

　　（八）其他损害村集体利益的行为。

　　农村集体经济组织的理事、监事、管理人员有前款情形的，县级以上农村集体资产主管部门或者乡镇人民政府还可以向农村集体经济组织提出对直接责任人员暂停职务或者予以罢免的建议。

　　第六十条 地方各级人民政府及相关部门的工作人员在农村集体资产管理的指导监督工作中违反本条例规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）侵害农村集体资产；

　　（二）强制农村集体经济组织捐助；

　　（三）向农村集体经济组织摊派；

　　（四）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。

　　第八章 附则

　　第六十一条 村行政建制合并后，原农村集体经济组织未合并的，适用本条例。

　　乡镇集体资产、组集体资产的管理，参照本条例执行。

　　第六十二条 村民委员会代行农村集体资产管理职能的，应当遵守本条例有关农村集体资产管理的要求。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

　　村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。

　　第六十三条 本条例自2018年10月1日起施行。

《江苏省农村集体资产管理条例》解读

    《江苏省农村集体资产管理条例》(以下简称《条例》）已由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年5月31日通过，将于2018年10月1日开始施行。为了便于各地深入理解把握《条例》精神，把《条例》落到实处，现对《条例》作出如下解读：

    一、江苏省政府1999年就已经颁布实施《江苏省农村集体资产管理办法》，为什么我省还要专门制定颁布《条例》？

    我省1999年颁布实施的《江苏省农村集体资产管理办法》(以下简称《办法》），对规范我省农村集体资产管理、促进农村集体经济发展发挥了重要作用，全省先后有38个县（市、区）被农业部认定为全国农村集体“三资”管理示范县，总数位居全国各省区排名前列。但是，随着时间的推移，《办法》已经不能适应形势发展的要求，迫切需要出台新的法规加以规范引导。一是庞大的农村集体资产亟需严格的法律约束。至2017年末，全省村级集体资产总额近3000亿元，村均1650万元，当年村均集体经营性收入174万元。出台《条例》，有助于管好用好农村集体资产，防止资产流失，增强农村集体经济发展活力，巩固党在农村的执政基础。二是我省新时期农村改革实践亟需法律保障。上世纪90年代，我省苏南农村就自发探索开展了农村集体产权制度改革。2005年，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》。2017年，为贯彻中央文件精神，江苏省委省政府印发《江苏省关于深化农村集体产权制度改革的实施意见》（苏发[2017]32号），推动全省农村集体产权制度改革进一步全面深化。在一系列政策的引领指导下，全省农村集体产权制度改革稳步推进。至2017年底，已有近50%的村完成改革。此次《条例》的出台，将为新时期全面深化农村集体产权制度改革起到保驾护航作用。三是农村集体产权制度改革方面的方针政策已经基本落定。党的十八大以来，中央高度重视农村集体产权制度改革，把它作为全面深化农村改革的重大任务进行部署。2015年在全国29个县（市、区）开展发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点。2016年，中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2017]37号）对深化农村集体产权制度改革作出全面系统的部署，改革的重大意义、总体要求、目标措施等一系列关键问题已经形成广泛共识，把农村集体产权制度改革的内容纳入《条例》调整规范范围的条件已经成熟。因此，此次我省农村集体资产管理法规由政府规章上升为地方性法规，不仅仅是提升法律效力，而且内容更加系统全面，既有集体资产管理方面的规定，还把农村集体经济组织、农村集体产权制度改革等内容纳入其中，具有很强的系统性针对性指导性。

二、《条例》的立法依据有哪些？立法思路是什么？

《条例》主要依据《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等一系列法律，吸收了中央和省委的相关文件精神，借鉴了上海、浙江、广东等兄弟省（市）的立法经验，还总结提炼了我省的基层实践成果。

《条例》的总体思路主要有四个方面，一是坚持社会主义公有制为基础的基本经济制度不动摇，创新农村集体经济运行机制；二是坚定农村集体产权制度改革方向，积极稳妥推进改革；三是体现强村富民的工作导向，既要发展壮大农村集体经济，又要切实增加农民收入；四是坚持因地制宜、实事求是的原则，既要有效规范农村集体资产管理，又要充分尊重农民意愿和基层实践。

三、《条例》的主要内容有哪些？解决了哪些问题？

《条例》共有8章63条，具体分别为：

排名前列章总则（共6条），主要明确《条例》的出台目的、适用范围、管理主体、农村集体经济组织与“村两委”的关系、政府部门的监管职责等。

第二章农村集体经济组织及成员（共14条），主要明确农村集体经济组织的设立、名称、章程、登记、治理结构、申请解散的前提条件、成员认定和成员的权利义务等。

第三章资产权属与运营（共14条），主要明确集体资产的范围、清产核资、权属调整和集体资产处置、权属争议的处理、资产分类管理、内部管理制度、经营方式、内控机制和风险防范、收益分配、集体资产交易和评估等。

第四章财务管理（共6条），主要明确农村集体经济组织财务会计制度、会计人员、财务票据、会计业务委托代理、银行账户开设、财务公开、资金管理、财务会计档案等。

第五章股份合作（共8条），主要明确股份合作的含义、股份经济合作社的性质、股份合作制改革方案、股份经济合作社章程、股份转让和继承、股权管理等。

第六章保障监督（共8条），主要明确对农村集体经济组织的审计监督、农村集体资产信息化管理平台、留用地、税费优惠和财政方面的扶持措施等。

第七章法律责任（共4条），主要明确农村集体经济组织及其理事、监事、管理人员、政府部门的工作人员出现相关违法行为时应当承担的法律责任。

第八章附则（共3条），主要明确对村行政建制合并、乡镇级或组级集体资产管理、村民委员会代行农村集体资产管理职能、村民委员会改为居民委员会等特殊情况下的规定，以及《条例》施行的起始时间。

《条例》主要着眼解决十个方面问题：一是农村集体资产管理主体缺失问题，解决好庞大的农村集体资产由谁管理、如何管理等问题。二是农村集体经济组织成员确认问题，解决成员确认的基本原则、成员的主要来源和确认程序。三是农村集体经济组织治理结构问题，解决治理结构不合理，民主管理和民主监督制度不完善等问题。四是农村集体资产权属与登记问题，解决好农村集体资产权属不清、登记制度不完善等深化改革的制约因素。五是农村集体资产股份合作制改革问题，重点解决如何依法推进集体经济和市场经济融合发展，并实现好成员对集体资产的权能。六是农村集体资产经营问题，构建农村集体资产运营机制。七是农村集体经济组织合并、分立、解散问题，切实防止农村集体资产流失和成员的合法权益受损。八是农村集体资产进场交易问题，明确县级以上政府对农村产权流转交易市场建设的责任，要求建立健全市场管理制度和交易规则。九是政府扶持缺少法律保障问题，将政府支持保护农村集体经济发展的政策措施上升到法律层面。十是指导监督机构不明问题，明确我省农村集体资产管理的主管部门和相关部门职责。

四、各地在贯彻落实《条例》过程中，有哪些方面需要特别引起关注？

在贯彻执行《条例》中要做到“四个结合”：

一是规范管理与促进改革相结合。《条例》除了对农村集体资产的管理运营作出明确规定，还把中央和省关于农村集体产权制度改革的政策，以及我省基层实践中一些成熟的改革实践经验以法律的形式固定下来，使《条例》为稳步推进农村集体产权制度改革提供了明确的法律依据，将对集体经济发展起到积极促进作用。

二是法治与自主相结合。《宪法》规定，集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。《条例》对农村集体资产运营管理、完善集体经济组织治理结构等必须由法规规定的事项做出明确规定，体现了法律刚性。同时，为适应农村基层千差万别、错综复杂的客观实际，充分尊重集体经济组织自主权和农民意愿，对于适合交由农村集体经济组织章程规定、成员集体讨论决定的事项，在规范民主决策程序的基础上交由成员集体民主决策，给集体经济组织应有的自主权，以便于基层操作，更好地维护广大成员的合法权益。但是《条例》同时规定，农村集体经济组织章程应当符合宪法、法律、法规和国家政策，不得有侵犯农村集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。总的来讲，是要在法律法规治理的总体框架下，推进完善集体经济组织民主管理，推动农村集体资产运营管理的法治化。

三是内部管理与外部监管相结合。《民法总则》规定，农村集体经济组织法人是特别法人。因此，农村集体经济组织应当具有市场主体地位，可以独立进行经济活动。虽然《条例》规定农村集体经济组织应当构建成员大会、成员代表大会、理事会、监事会等组织治理模式，但是由于农村集体经济组织总体仍然处于发展起步阶段，民主管理也面临成员分散、诉求多元的难题，非常需要政府部门加强服务指导和监督管理，因此，《条例》对农村集体资产管理的监督管理部门及其监管职责和监管方式也做了比较明确的规定。

四是坚持集体所有与维护成员权益相结合。按照“坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资产侵占”的要求，《条例》牢牢把握农村集体所有制这一底线，确保集体资产管好用好，同时又注重维护农民个体作为集体经济组织成员对集体资产享有的合法权益。

具体而言，有六个方面的问题要把握好：

1、关于《条例》的适用范围和农村集体资产管理的主体问题

《条例》规定本省行政区域内村集体资产的管理，包括村行政建制合并但原农村集体经济组织未合并的村集体资产的管理，直接适用本条例。村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。乡镇集体资产、组集体资产的管理，参照本条例执行。

农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，但在我省很多农村社区，目前仍由村民委员会代行农村集体资产管理职能。而且，由于我省农村集体经济发展水平地区间差别很大，既有年收入上百万上千万的经济发达村，也有“空壳村”，因此对设立农村集体经济组织不宜搞“齐步走”、“一刀切”。无论是中央和省委文件，还是此次的《条例》，对是否专门设立农村集体经济组织、设立什么样的农村集体经济组织并没有强制性规定，主要还是立足基层实际，把选择权交给成员集体。但是，对于村民委员会代行农村集体资产管理职能的，为了防止一些外来人口较多的农村社区将社区居民等同于农村集体经济组织成员，使后者利益受损，《条例》规定，应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。

实践中还要注意区分农村集体经济组织和村民委员会的民主管理职能，妥善处理好农村集体经济事务与基层社区事务的关系。对于村民委员会和农村集体经济组织都已设立的村，推动村民委员会事务与集体经济组织事务相分离，突出村民委员会的公共服务功能，剥离其在农村集体资产管理运营方面的功能，村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织的合法权益。

关于集体经济组织的设立应当由谁来组织实施，这是基层在操作中必然面临的问题。由于中央和省现有的文件都没有明确规定，为了便于操作又规范统一，《条例》规定，设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下，可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。

2、关于农村集体经济组织治理结构问题

《条例》对农村集体经济组织应当构建成员大会、成员代表大会、理事会、监事会的治理模式作出规定，以充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权，推动集体经济组织成为管理规范、运行高效的市场经济主体。但同时，考虑到我省村集体成员少则几百人，多则几千人甚至上万人，召开成员大会比较困难，为了保证组织运行的可操作性和效率，《条例》赋予成员代表大会与成员大会同样享有对农村集体资产重大经营事项、收益分配以及关系全体成员利益的重大事项的决策权。成员大会、成员代表大会的主要职责、权利义务、议事规则，以及成员代表产生和代表具体人数等事项，由成员大会、成员代表大会审议通过后以章程形式固定下来。

3、关于农村集体经济组织成员身份确认及权利行使方式问题

目前，我省近一半的村已经完成农村集体产权制度改革。在成员身份确认上，各地标准不一，一些地方甚至一村一策、一组一策。鉴于这种情况，《条例》只对成员身份确认的原则，以及现实中争议较小，一般应当作为集体经济组织成员的几种情形作出规定，立足解决成员身份确认的共性问题，个性问题则交由集体经济组织自主决定。县级人民政府可以制定成员身份确认的指导性意见，明确必要的程序和标准。

成员（代表）大会是集体经济组织成员行使权力的重要途径。《条例》规定，农村集体经济组织成员（代表）大会会议表决实行一人一票制。这是因为，农村集体经济属于公有制经济，实质是合作经济，改革后的村（社区）股份经济合作社仍然是集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的农村集体经济组织，其公有制和合作经济的属性也保持不变。而在股份制公司，股东按其持有的股份对公司事务进行表决，这与股份经济合作社成员享有完全平等的民主管理权利有根本的不同。

为了便于成员行使民主权利，《条例》规定，成员（代表）大会会议表决事项可以采用纸质或者手机信息、电子邮件等方式实名投票。有条件的地方应当运用信息化等多种手段，方便农村集体经济组织成员行使权利、履行义务。

4、关于农村集体经济组织的经营风险防范问题

农村集体经济组织法人是特别法人，虽然是市场主体，但是不能破产倒闭，这是区别于一般市场主体的特别之处，所以，防范风险也是农村集体资产管理的重点。《条例》规定，农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等，如实登记资产存量以及变动情况，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行动态管理，做到资产明晰、账实相符。农村集体经济组织因合并、分立需要调整农村集体资产权属，或者因解散需要处置农村集体资产的，应当在县级农村集体资产主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案，经成员（代表）大会表决通过。农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度，维护本集体经济组织及其成员的权益。农村集体经济组织应当加强债权债务管理，严格控制债务规模，定期向本集体经济组织成员公开债权债务情况。县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设置警戒线；乡镇人民政府应当按照警戒线标准，对农村集体经济组织及其成员发布预警信息。农村集体经济组织及其管理人员，不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。

本着既方便农村集体经济组织参与市场经营活动，又便于部门实施监督管理的目的，《条例》规定，农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付；除土地补偿费专门账户外，不得开设其他专用或者临时账户，禁止多头开户。乡镇有关机构代理两个以上农村集体经济组织会计业务的，应当以农村集体经济组织为独立会计核算主体，分设银行账户。

5、关于农村集体产权制度改革中的股权设置与管理问题

为了确保农村集体经济长久稳定和公有制性质，防止内部少数人控制和外部资本侵占，《条例》对集体资产股份权能、股份转让实行封闭运行、单个农户家庭持有股份实行上限控制、“量化到人、固化到户”等方面作出规定。《条例》规定，折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据。农村集体资产股份不得向本集体经济组织成员之外的人员转让。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外。每个农户家庭持有的农村集体资产股份，占本集体经济组织总股份的比例不得超过章程规定的较高比例。本条例施行前已经超过规定比例的部分可以继续持有，但不得再增加持有的比例。法律、行政法规另有规定的，从其规定。农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整。

6、关于对农村集体经济的支持保护问题

《条例》重点从四个方面对农村集体经济的支持保护作出规定：一是加大财政扶持。县级以上地方人民政府应当按照统筹城乡发展的要求，加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度。以政府投入推动的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。任何单位和个人不得强制农村集体经济组织捐助，不得向农村集体经济组织摊派。财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归农村集体经济组织所有，在股份合作制改革时可以纳入折股量化的资产范围。二是实行税费优惠。农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产，属于农村集体资产。农村集体经济组织享受国家和省规定的税费优惠。三是推行征地留用地制度。农村集体土地依法被征收为国有土地的，作出征收决定的人民政府除依照法律、法规规定的标准给予补偿外，有条件的地方可以按照被征收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金。具体办法由设区的市人民政府制定。四是加强外部指导监督。明确管理权限，明确乡镇人民政府、辖有村、涉农社区的街道办事处加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护；农村集体资产主管部门依照有关法律、法规的规定，负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督；县级以上地方人民政府相关部门依据各自职责，对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务，并依法开展监管。强化事前指导，县级人民政府可以制定成员身份确认的指导性意见，明确成员身份确认的必要程序和标准；开展股份合作制改革的实施方案应当报乡镇人民政府进行合法性审查。农村集体经济组织合并、分立、解散需调整、处置集体资产的应当在县级集体资产主管部门指导监督下制定具体实施方案。注重过程监督，县级农村集体资产主管部门、乡镇人民政府负责组织审计人员或者委托有资质的第三方审计机构对辖区内的农村集体经济组织进行审计；农村集体资产主管部门应当建立农村集体资产管理监督平台，为农村集体经济组织登记、集体资产登记、产权交易、成员信息、股份台账等管理提供服务，并对农村集体资产运营管理进行监督。强调事后监督，对农村集体资产权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，可以向乡镇人民政府或者县级农村集体资产主管部门申请调解，对违反《条例》的行为追究法律责任。