黄浦江公共码头开发管理机制研究

内容摘要：公共码头是黄浦江滨江独特功能的重要载体。在上海城市转型发展、市民亲水需求上升的背景下，黄浦江公共码头的功能布局亟需重构，开发管理亟需优化。本文主要针对公务、游船、游艇、轮渡四类码头，在梳理现状和问题的基础上，从规划体系、管理机制、开发主体、运营模式、使用定价等几个维度提出了相关建议，试图建立一套较为完善、完整的黄浦江公共码头开发管理机制。

一、研究黄浦江公共码头开发管理机制的必要性与紧迫性（略）

（一）公共码头的定义

（二）黄浦江公共码头发展面临的新形势

二、黄浦江公共码头基本情况

（一）公共码头使用现状

浦江（吴淞口到徐浦大桥段）两岸地区共有公共码头87个，其中公务类45个、游艇类5个、邮轮类2个、游船类8个、轮渡类27个。分布情况如下表所示。

（二）公共码头管理体制

黄浦江码头管理主体为上海市交通委（原为上海市交通运输和港口管理局），与下属上海市码头管理中心（上海市航道管理中心）共同负责岸线规划、使用许可、规费征收和行政监督等管理职能。在取得土地使用权的基础上，相关单位需向上海市交通委申请岸线使用许可证，并缴纳岸线使用费，方可修建码头设施（如表2所示）。

使用权期限方面，根据《港口岸线使用审批管理办法》第十七条规定：“港口岸线使用证的有效期不超过五十年。”上海现行规定岸线使用许可证需每五年申请一次。

码头使用的行政监督以上海市交通委为主管机关，码头中心（航道中心）具体负责对岸线使用状况以及在建的水域工程进行检查、监督，并对违法违规行为做出行政处罚。

（三）公共码头的投资建设及运营机制

根据使用主体及特征，上海各类公共码头在投资建设及运营方面已形成了各自的模式。

公务服务码头方面，主要由公务部门自行投资建造、使用维护，部分公务单位聘请专业公司对船舶和码头进行管理维护。如金陵东路公务码头采用了地主港的模式，由市级政府出资进行码头改造，由申江集团负责维护管理，多家公务单位统一搬迁至此共同使用，并缴纳水电费用以及一定的维修费用，但实际操作效果并不理想。

公共交通码头方面，主要采用港航一体的运作模式，码头由相关的水上公交运营公司拥有，轮渡公司和世博集团分别负责轮渡码头和世博水门的建设与维修。

公众休闲码头方面，其投资建设及运营模式不一。东方明珠旅游码头为港航一体运作，由东方明珠集团拥有，并自行开展游船业务。其他六个旅游码头的建设运营主体和使用主体是分开的，申江集团依托自有土地岸线以及租赁来的土地岸线，进行码头投资建设和运营维护，通过向游船公司租赁码头获取收益。

三、黄浦江公共码头发展存在的问题及原因分析

（一）缺少水陆一体的岸线总体战略与规划，对码头开发与布局的指导不足

黄浦江两岸开发至今，岸线资源的配置主要依托陆域土地及港口规划，尚未形成一套从黄浦江整体开发利用的角度出发，针对黄浦江码头整体性的战略考虑及规划布局。一方面，土地总体规划中未纳入岸线资源，岸线规划大多零碎地包含在土地单元规划中，岸线的功能基本根据相应区块的陆域功能项目而定，并未充分结合城市生产生活功能布局，未将黄浦江水上功能及岸线资源的开发利用同步纳入考虑，导致判断新增项目使用岸线的合理程度、使用腹地、水域与岸线范围的关系等问题缺少可靠的依据，岸线的开发利用难以与城市整体的发展相契合。另一方面，依托港口岸线规划来指导黄浦江岸线的发展与黄浦江以生活性为主、生产性为辅的转型目标不相符，生产运输功能向上下游分散化、小型化转移，仍然影响了“三游”（邮轮、游船、游艇）产业的发展，制约着黄浦江的功能转型。

由于缺乏从黄浦江整体开发利用与城市总体发展角度考虑的水陆一体规划，导致目前黄浦江岸线布局存在功能交叉、布局凌乱、优岸劣用、深岸浅用等现象；陆域开发先形成，相应的岸线利用规划无法落地；虽然岸线和陆域皆有空余，但土地规划上没有相应配套，岸线仍然无法实现利用。

（二）现有专项规划需加强整合优化，已不适应码头开发利用的实际需要

一是不同专项规划选点布局重叠，码头有待进一步整合。宁国路码头、十六铺、东昌路码头、世博M2水门等涉及的规划功能多达三种甚至以上，需要重点整合进行综合开发。二是不同专项规划归类方式有差异，分级规划布局的方式并未被所有专项规划采用。并且在分级规划中，归类依据、具体级别也存在较大差异。三是部分规划修编时间较早，有待根据形势变化进行调整。旅游码头、轮渡码头、世博水门等规划均形成于2007年左右，部分已与上海当前的交通体系和功能布局不相符，需进行新一轮优化调整。

（三）管理制度有待健全，准入与退出机制不完善导致历史遗留问题阻碍码头功能调整

一是管理上水陆分离，各自为政，准入与退出机制不完善。从准入来看，使用单位在取得土地使用权后，经申请审批可取得岸线使用权，时限通常为50年，部分甚至拥有永久使用权，不利于资源利用随着城市发展需要而调整。从退出来看，土地使用权有明确的回收机制，但土地回收的同时并不收回岸线使用权。且岸线使用权并非产权，对岸线的回收条件和补偿标准没有做出明确规定，缺乏行政依据，往往只能一事一议，造成岸线资源“批出容易，收回难”。例如，有些区域土地经回收储备已重新拍卖出让，但原占有岸线的企业倚仗原上海市交港局批准的50年的岸线使用权索取高额补偿。

二是行政管理的强制效力不足。《上海港口岸线管理办法》在实际操作中法律约束性较差、缺乏实施效力，处罚依据和处罚尺度不明晰，对岸线使用单位擅自改变用途、转让、岸线使用有效期届满、长期闲置等情形未能实现责令整改或强制退出。

三是码头日常监管内容、监管流程没有明确的规范。特别是在岸线使用的转让登记、收回等方面没有实现动态调整和更新，导致资源管理的粗放化，难以对占而不用、违法使用等现象做到及时发现、有力监督，也使得资源的优化配置缺少基础数据支撑。

四是未形成集约化利用的共享制度。同一类别、不同区位的码头之间，不同类别、区位接近的码头之间未形成统筹共享制度，导致资源利用不集约。公务码头布点较多、使用分散、重复建设、空置浪费的现象较为严重。

（四）开发主体较多，公益性和经营性未实现统筹

码头既有公益性质（如轮渡码头）也可作为经营资产（如旅游码头和游艇码头），两类资源属性本可以统筹平衡，但由于码头开发运营主体不同，经营性和公益性资源分开运作，导致码头的经营价值在政府和使用方之间分配不合理。政府承担着轮渡等公益性项目运作成本，每年财政运营补贴高达1亿元；而社会企业利用岸线开展游艇等商业经营性项目，利润可观。虽然目前上海市交通委按资源性规费向黄浦江岸线使用者征收岸线使用费，但收费标准极低（较高为每季度90元/米），且缺乏法律依据。

（五）码头使用收费标准过低且方式单一，未能利用市场机制充分体现资源价值

码头使用费率统一定价，缺乏市场化竞争，资源的功能价值难以得到充分的体现，导致三方面的后果：一是政府未能充分享有国有资源的开发收益；二是闲置及效益不高的码头缺少退出、调整的动力，资源闲置浪费、利用不均的现象较为普遍；三是码头投资建设和运营方只能平衡基本的运营管理支出，无法回收基础设施建设投资。

四、黄浦江公共码头发展思路

（一）指导思想

围绕基本建成上海“四个中心”、社会主义现代化国际大都市和具有全球影响力的科技创新中心的总体目标，立足“百年大计、世纪精品”和“以人为本、造福于民”的宗旨，坚持问题导向、需求导向和操作导向，以完善开发管理体制、优化投资建设模式、建立有偿使用机制为重点，加快黄浦江公共码头资源整合，推动公共码头资源合理、有序、高效利用，突显码头资源使用权的价值，实现黄浦江两岸地区统筹开发和功能提升，为上海创新驱动发展、经济转型升级发挥引领作用。

（二）发展原则

整体考虑，聚焦重点。按照全局性、整体性、科学性和前瞻性的要求，加强规划衔接、统筹功能布局，促进黄浦江公共码头功能调整和资源集约使用。

先易后难，稳步推进。针对码头开发利用中的主要矛盾，按照先易后难的原则，合理安排推进计划，加大规划、政策、资金的保障力度。

因地制宜，分类推进。针对黄浦江不同区段岸线功能特点、沿江地区经济社会发展水平以及码头的开发利用程度，因地制宜探索多元化的岸线利用和公共码头建设运营模式。

政府主导，市场运作。加强政府引导，充分发挥各类市场主体在规划设计、投资建设、运营管理中的作用，积极吸引市场主体参与公共码头开发利用，形成“政府主导、多元投资、市场运作”的公共码头开发利用格局。

（三）发展目标

适应城市功能转型、市民高品质生活的需求，结合滨江资源禀赋条件，形成体制完善、机制顺畅、集约高效的黄浦江公共码头投资、建设、运营、管理格局，为把黄浦江建设成为上海“四个中心”和具有世界影响力的科技创新中心的重要核心功能区、世界著名滨江发展带、大众公共活动的高品质体验地提供支撑。

五、完善黄浦江公共码头开发管理机制的建议

（一）加强整合编制黄浦江水陆一体的码头整体规划

一是研究编制黄浦江码头总体布局规划。将岸线资源置于整个城市发展规划的大背景下考虑，从黄浦江及两岸整体发展的角度出发，研究编制黄浦江码头利用总体布局规划，对水陆域资源的合理优化利用进行指导。二是完善沿岸地区控详规编制，推动形成水陆一体的黄浦江码头规划。将岸线利用规划纳入地区控详规，切实引导岸线资源优化利用。三是修订完善黄浦江游艇码头、邮轮码头、游船码头、渡轮码头、水上巴士、环卫码头布局等专项规划，注重对各相关规划的统筹。四是研究编制黄浦江码头开发建设规划。编制黄浦江码头开发建设五年规划、三年行动计划和年度实施计划，实现统筹规划，分期实施，有序推进。

（二）完善公共码头综合管理及协调机制

在当前码头管理体制的基础上，进一步建立完善适度集中、有分有合的管理体制机制。

一是进一步明确部门职能。排名前列，以上海市规土局作为实现黄浦江公共码头规划水陆联动的责任部门，总体规划由市规土局负责组织编制；水上专项规划由上海市交通委组织编制，沿江陆域部分由区县根据控详规划和自身发展编制，由市规土局总体平衡；上海市发改委负责配合岸线规划与经济社会发展规划的衔接。第二，由市发改委牵头，会同市交通委、市规土局和区县部门进行项目审批准入。第三，以市交通委作为码头的行业主管部门，主要负责岸线使用和码头建设的行政审批和日常监管。第四，上海市黄浦江两岸开发工作领导小组办公室（简称“浦江办”）负责协调推进落实公共码头的综合性工作。

二是加强岸线开发工作协调。建议上海市发改委牵头，与沿江区县及开发主体、相关部门建立跨部门协调机制，破解码头开发利用中的各类行政审批和制度障碍。

三是完善码头日常监管。进一步规范码头日常检查的频率、内容、形式、行政处罚措施、人员配置等。建立岸线利用效率评估制度，并定期提出公共码头优化建议。

四是建立动态更新的码头信息化管理平台，形成岸线资源信息系统，实现岸线资源规划、审批、使用、维护、缴费、转让、退出、注销的动态管理。

（三）建立统一的公共码头开发主体

滨江资源是重要的国有公共资源，为加强统筹开发与利用，建议由单一主体代表市级政府持有公共码头资源；对于岸线资源开发运作较为成熟的世博、徐汇滨江等区域，保留原有开发机制，但功能布局、开发计划等需纳入市级开发主体的统筹范围。

设立黄浦江码头资源统一的市级开发平台，在战略上，有利于贯彻落实黄浦江两岸发展、城市更新等战略，避免在规划或目标调整时出现码头回收困难、成本巨大的问题；在效益上，有利于公益责任与市场效益平衡，实现可持续发展；在资源上，有利于实现资源的内部调度和综合统筹利用，提高资源利用效率；在机制上，有利于发挥沿岸其他开发主体的积极性，形成合力。

该平台主体的核心职能包括：一是代表政府持有国有存量岸线资源，主要包括除企业生产性岸线和生态岸线以外的公务服务码头、公共交通和公众休闲类用途的岸线；二是实施公共岸线资源及码头的开发工作，包括组织实施相关道路、水电气、通讯照明、绿化等前期开发，以及码头基础设施投资建设；三是作为所有者持有公益性和部分经营性码头，负责码头的运营管理，在经营性与公益性上实现平衡。

其他主要职能还包括：一是根据上海国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划和市场发展状况等因素，与市浦江办、市发改委、市交通委等相关部门共同研究制订年度公共岸线开发利用计划；二是配合行政管理部门，对闲置和在使用的岸线进行维护；三是推动与规划不符的岸线实现回收。

为较好地实现开发主体的功能，建议设立的开发平台应满足如下条件：一是基于岸线的国有资源属性考虑，开发平台的属性应为市属国有企业，按照国企分类定位为功能性企业，以完成上海城市发展战略任务及重大专项为主要目标，兼顾经济效益。二是基于操作层面考虑，开发主体应在现有国企的基础上成立，选取具有丰富的滨江开发经验、已拥有一定的岸线资源、与岸线相关主管部门以及沿江各区滨江开发公司具有良好的沟通协作机制的国企，从而便于黄浦江公共码头资源的统筹与整合。

（四）采用多元化的公共码头建设运营模式

以促进码头资源效益较大化、集约化利用为原则，针对不同类型的码头特征，推行多元化的公共码头建设运营模式。

对于公共交通及公众休闲码头，在持有岸线的基础上，由单一开发主体统一投资建设、运营管理、享有所有权，通过统筹利用的方式实现资源节约集约，通过经营性和公益性相结合的方式实现公共码头资源平衡运作。运营方面，可由开发主体自行运营，或以招投标的方式选取其他社会企业运营，向其收取码头租赁费用，但应注意租赁的期限问题。

对于已建的公务服务码头，争取控制规模，不再扩张。对于新建的公务服务码头，争取归并，以积极推行地主港模式为主。对于确实需要独立使用的公务码头，可由公务单位自建、自用、自管，或选择与开发公司合作投资建造、委托管理。

（五）完善公共码头使用权定价及利益分配机制

码头缺乏合理的定价机制使得其价值无法充分体现，既降低了码头使用效率，又降低了社会总体效益。因此，建议建立市场化的公众休闲码头使用权定价机制。放开公众休闲码头租赁管理费的管制，鼓励对不同的码头及泊位使用权差异化定价，对使用者引入市场竞争机制，促进码头资源在空间和时间上均衡利用。同时，公务服务单位使用岸线及码头资源以公益性原则为主，实现收支平衡即可。

（六）修订完善码头管理制度

一是修订完善岸线码头管理法规、条例，为岸线码头开发管理提供更加明确的制度支撑。二是研究建立低效公共码头的退出机制。岸线作为水陆域的统筹利用，建议参照陆域土地退出机制，建立水域利用的退出机制、水工设施的搬迁机制，清理整合现存的低效闲置码头。

（七）研究生产性码头开发管理机制

黄浦江转型发展至今，生产性功能仍难以退出，严重制约着黄浦江两岸转型升级和岸线资源高效利用，主要表现为两个方面：一是历史存在的一些需要利用岸线的沿江工厂尚未全部搬迁；二是往来运输船舶对港航服务仍有需求。因此，建议完善生产性岸线码头的规划和管理，明确生产性岸线使用的进出条件、范围、公开招募程序、退出机制等。企业独立开发的生产性岸线应与土地出让的招、拍、挂程序紧密结合，使岸线价值与土地价值形成挂钩机制。

（作者：上海市发展改革研究院）

来源：《上海综合经济》2017年第3期

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