上海城市更新的实践经验与未来展望——以虹桥机场东片区为例

2014年，上海市率先在国内提出了“建设用地零增长”的目标，实施最严格的节约用地制度，加快土地利用方式转变。为落实这一目标，在最近三年内，上海市政府和市规土局紧紧围绕集约用地、城市更新、自贸区与科创中心建设等重大课题，陆续出台了一系列创新性政策，以鼓励各类市场主体盘活存量土地，发展新兴产业，探索形成适用特大城市资源环境紧约束条件下的土地利用和城市发展模式。

作为上海市存量转型和城市更新的试点区域，在2014年5月上海市规划和国土资源管理局和上海市经济和信息委员会联合编发的内部资料《关于贯彻落实土地节约集约利用相关政策资料汇编》中，虹桥机场东片区整体转型项目被作为附件的案例收录其中，其重要性、代表性不言而喻。

本文以公司长期参与服务的虹桥机场东片区城市更新咨询项目为案例，分析上海城市更新的共性和特点，并结合公司正在开展的多项课题研究及先行城市经验，对上海城市更新面临的问题进行总结分析并在未来展望中给出了予以解决的政策建议！

 虹桥机场东片区整体转型项目推进情况回顾 

背景介绍

虹桥机场T1航站楼所在的东片区，土地面积约1.6平方公里，是长三角地区重要的涉外通道和国际航空枢纽，由于历史原因，该区域基础设施老化，路网不尽合理，周边环境较差，对其进行综合改造势在必行。

根据市政府于2014年3月31日印发的专题会议纪要内容，明确虹桥机场东片区综合改造区域内市政基础设施建设资金，要通过“自我平衡和政府支持相结合”的原则，通过土地出让收入实现平衡；关于规划土地政策，请长宁区政府会同市规划国土资源局等部门、单位结合东片区实际，研究明确虹桥机场红线范围内土地置换和“双评估”补地价的操作方式。

2014年4月，市规土局、长宁规土局、机场集团就补地价工作召开推进协调会，明确通过长宁区平台具体推进补地价工作，在市局备案。此后，长宁规土局、机场集团就综合改造涉及的补地价、土地置换问题进行了多番专题商讨，研究土地置换和补地价的具体工作方案。同步，东片区改造涉及的5家权属单位（机场、东航、中航油、空管局、华东局）进行了排摸家底，多轮的土地置换方案谈判、调整、谈判、再调整。2015年7月，5家单位的合作框架协议签订，但关于具体的置换方案，一直在调整中，尚未最终签订。

总体情况

1、现状土地情况

虹桥机场东片区土地范围约1.64平方公里，其中1.34平方公里土地现状为五家权属单位（机场、东航、中航油、空管局、华东局）建设用地，土地用途主要为交通用地；剩余24.7公顷（约370亩）土地现状为市政道路。

2、规划土地情况

根据已批复的东片区控详规划，五家权属单位规划建设用地总量1.24平方公里，其中保障性建设用地近80公顷，经营性建设用地约44公顷，经营性用地约占总土地面积的27%，主要为商业办公用途，规划建筑面积约64万平方米，平均容积率1.44；

3、规划与现状的比较

虹桥机场东片区范围内总体建设用地体量较整体转型前减少约14.7公顷，减少10%左右；市政设施用地增加了10.5公顷，增加42.5%（其中新增公共绿地面积7.7公顷，新增市政道路面积2.8公顷）。通过整体转型，虹桥机场东片区保留了其机场运营功能，同时区域环境得到改善，区域道路系统分布更全面，各项市政基础设施布局更完备，存量建设用地资源得以充分利用，公共服务功能和土地节约集约利用水平得到提高。

推进过程中的难题和解决思路

1、土地置换

由于虹桥机场东片区涉及权属单位多、地块边界犬牙交错，土地状况复杂，难以直接在现状用地范围下按照规划用地性质补交地价，和按照规划区块开发项目，故需进行土地置换。原考虑采用房地产转让中的房地产交换方式实现土地置换，但实际情况复杂，操作难度较大、时间较长，通过与各管理部门、各家权属单位沟通协调，本次拟对此类涉及土地置换问题通过如下方式解决：

（1）对于置换后仍保留划拨用地性质的，由相关驻场单位自行协商补偿事宜，签订用地置换补偿协议。用地单位根据用地规划、对包含置换土地在内的符合《划拨用地目录》的建设项目进行立项，由区规土局收回土地并以划拨方式供地给用地单位，实现土地置换。

（2）对于置换后作经营性用途的，由用地单位直接与涉及的其他权属单位沟通协商地块上动迁安置和补偿事宜并签订置换补偿协议，由区规土局收回土地后直接核发供地批文，实现土地置换。

但实际工作中，最难协调推进，花费工作周期最长的是五家单位的土地置换方案的确定和协议的签订。由于五家单位均为国企或央企，方案的流程审批时间均很复杂漫长，而且由于实际情况各不相同，需要换入和换出的土地面积、建筑面积均难达到平衡，而各单位都想多拿土地少拿钱，这个过程中的协调沟通和谈判，经历了很多次。目前也只是签订了一个框架合作协议，具体置换方案仍在调整、沟通中。

2、补地价

如直接根据市场价格双评估补地价，东片区综合改造单元还要承担市政基础设施，无偿移交市政土地面积，将难以实现项目的经济平衡，经济上不具可行性。

根据前期市政府会议纪要精神，虹桥东区综合改造开发单位需承担区域内基础设施建设任务，机场集团负责路网和绿地的具体建设工作，建成后道路等市政设施将统一移交纳入城市市政体系，其中的市政建设投入资金由财政部分拨付，而涉及的35.2公顷（528亩）现状及规划新增市政基础设施用地（包括市政道路、公共绿地等）无征地补偿，由于原土地权益属于各家单位而非市政道路绿化用地，故考虑就现状及规划新增市政基础设施用地成本在双评估补地价金额中予以核减。

 上海城市更新项目的共性和难点总结 

1.城市更新项目推进的基础是政府和企业的平衡共赢。

对政府来说，需要通过城市更新项目得到更多的公共开放空间、区域功能和形象的提升。对于企业来说，要能够通过城市更新项目实现存量盘活，实现一定的经济效益。

比如上述案例，虹桥东片区，区域环境得到改善，区域道路系统分布更全面，各项市政基础设施布局更完备，这是政府层面乐于看到的成果。

从企业的角度来看，通过综合测算分析，扣除补地价成本、原有土地价值、需要企业承担的市政建设费用，相应后续要投入的相关费用后，仍能够实现一定的经济收益，才会有相应的动力去推进项目。

政府和企业的任何一方的诉求得不到满足，一个城市更新项目便不能够成立和推进。

2.城市更新项目推进的周期一般都比较长，与政策实施周期不匹配。

据调研统计，全市范围内不管是零星转型，还是整体转型，已完全走完程序的城市更新项目屈指可数，大多数项目在推进过程中停滞或中止，在推进中的，工作周期也至少在2-3年。

然而，城市更新很多政策的有效期太短，如两年或五年，企业对于今后的政策走向预期存有不确定性。而城市更新项目的操作程序较为复杂，从转型规划、集体决策、实施改造等流程全部走完，时间往往都在两年以上。也就是说，城市更新项目实施所需的时间已经超过了个别政策自身的有效存续时间。企业对于政策优惠可能随时“关门”存有一定焦虑心态。有的企业初步估算流程所需时间，就觉得非常紧张，干脆放弃了改造计划。

3、涉及的协调量、沟通量巨大，且具有很大的不明确性。

从政府管理层面来讲，会涉及市、区两级土地、规划部门、权藉部门、储备中心、交易中心、发改委、国资委、区政府甚至市政府等。

城市更新项目，尤其是成片开发转型项目，实际情况来看，现状权属很难是一家单位，势必会涉及到权属单位之间的协调沟通。而现状权属单位的利益平衡、协调、谈判等工作往往会耗时耗力。

而且实际推进过程中，会出现各种始料未及的状况。每一个城市更新项目会遇到的问题各不相同，但一定都会有各种各样的问题。这些问题的出现也决定了其周期长的特点。

4.操作平台多以区为平台，市局负责协调监管。

从目前城市更新项目推进的情况来看，大都通过区平台操作，在市局层面备案。但实际工作中，涉及到一些政策点的突破时，区层面难以决策，经常需要向市局咨询、请求协调和指示。

实际推进中，会碰到市局口头给予承诺，但不出书面意见，而区层面认为需要书面意见才能往下推进的两难局面。这也是城市更新项目推进困难的一个点。

5.城市更新中转型的方向多为商办，用途较单一。

从目前的文件和操作来看，城市更新中转型的方向多为商办。而根据市场数据，上海市近年市场上商业、办公物业总体处于过剩状态，部分更新城市项目的收益状况并不如预期。一个项目完成后，附近又冒出一个新的城市更新项目，对局部商办市场冲击较大。由于参与城市更新的企业大部分都不是房地产行业的，企业作为个体，很难对城市整体的空间需求有精准的把握，在开发用途定位方面，出现重复、偏差等情况时有出现。

6.补地价成本过高，经常成为制约项目推进的阻力因素。

根据城市更新的相关文件，城市更新类项目通过双评估补地价方式，由原权利人获得经营性用地的开发权，双评估补地价参照市场价格测算。

而一般城市更新项目，均需企业方提供公共利益，如提供公共空间，或无偿移交建筑面积，有些成片开发项目甚至要负责区域道路、绿化等基础设施和公建配套的建设，这部分投入相当可观。如果补地价参照市场价格，同时还要额外承担公共部分的费用，从企业的角度，很可能就无法实现经济的平衡了。

根据调研，有很多无法推进甚至已经终止了的城市更新项目，很多都是卡在了这个环节。

 城市更新推进的方向展望 

1.随着新增建设用地越来越少，城市更新将作为未来土地获取、开发的主要路径。城市更新项目会越来越多。

在“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的策略下，上海市2020年规划建设用地规模锁定为3226平方公里，并力争2020年实现负增长。从这两年的土地公开招拍挂市场也能看出，新增出让用地越来越少，城市更新将会是未来城市发展的大势所趋。

而从项目推进机制上，“有地”的国有企业和“有经验”的品牌开发商联手，将可能是未来城市更新项目的一个方向。上海市将会出现几家专注于城市更新平台打造的品牌企业。

2.一个城市更新项目的成功推进，越来越需要总体的统筹和一揽子考虑方案，对综合能力的考验更强。

城市更新项目推进的过程中，会涉及到控规的编制、报批，控规的优化调整、土地政策路径的设计、项目功能定位和开发方案的设定、动迁补偿金额的测算、项目总体经济利益的平衡、补地价的操作、合同条款的拟定等等。而且各个环节均前后呼应，层层铺垫。在项目初期，均应做好总体方案的设计，并在过程中协调推进。

如果项目的推进是按照“走一步试一步，遇到问题先解决这一个问题”的思路，是很难走到最后的。尤其在上海建设先进城市的大背景下，从政府管理层面来讲，对城市更新类项目的要求会越来越高，因此，对城市更新项目主体的综合能力将会提出更高的要求。同时，能够提供一揽子综合咨询方案和服务的第三方专业机构将会大有可为。

3、政府层面，将会有相应的配套政策、细则跟进，来指导城市更新项目的操作。

上海未来将进一步完善规土新政的“顶层设计”，保持政策创新的“定力”与“耐力”。

相关部门正着手系统评估、梳理既有的创新政策，研究上海市城市更新过程的特点、难点，并参考借鉴其他省市的经验。在此基础上，相关部门会选择适当的时机启动地方性法规的制订程序。建立一套以“地方性法规（条例）+实施细则”为主干、充分融合于本市规划土地政策法规之中的体系，以替代目前“实施办法+系列文件”的体系；以全面完整、可持续的政策创新机制，代替临时性、应激性的政策措施；将相互重叠、交叉但又有遗漏的政策体系加以梳理和完善。树立广义的城市更新理念，稳定全社会的政策预期。

4.转型方向可能会向养老、教育、租赁式住宅等方向倾斜，更加多元化。

随着商业、办公体量越来越饱和，未来部分商业办公项目也存在转型、重新发展的压力，因此城市更新项目再转型为商业、办公的市场可行性会越来越小。

结合当前市场发展趋势和教育、养老等基础设施严重不足的现状，未来可能会有部分城市更新项目向这个方向转变。同时，租赁式住宅将是政府大力推进和主导的方向之一。

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