从配建到引领:“三线城市”十堰城市总体规划的演进 | 上海城市规划

本文以典型三线建设城市——湖北省十堰市为例，考察中央与地方关系的显性脉络和计划与市场角色变动的隐性脉络交织过程中，城市总体规划编制的完整历史过程。划分为3个历史时段——计划经济时期、改革过渡时期与全面转轨时期，重点解析各个阶段中总体规划角色定位的改变、规划主导思想的转向，以及相应空间实践手段与建设安排的演化，解析“三线城市”总体规划的整体发展演进特征与机制。

作为计划经济时期中国城市规划建设的“重要遗产”，“三线城市”的价值已经被诸多规划史学者所认知。作者试图以典型“三线城市”——十堰的总体规划变迁为切入点，通过对不同历史分期的探查，揭示在中央与地方关系变迁、计划与市场体制变动的动态背景下，城市规划是如何发挥作用并最终影响“三线城市”的发展建设进程的，进而在学科知识维度对认知我国城市规划的演进逻辑、角色变化增添一个更为清晰的样本。

1研究对象与方法 

1.1  研究对象：十堰的价值

十堰市位于湖北省西北边界的内陆闭塞地区，是三线建设时期仅有的4个完全由“零基础”兴起的城市之一，也是为数不多的围绕单个工业项目展开建设并存续至今的典型城市。

十堰的区位图

建城之初，工业企业布局总图发挥着实质上指导建设的作用，总体规划的正式编制则始于1969年十堰（县级）市设立以后，分别于1969年、1972年、1975年密集地编制了3版。正常发展时期的城市总体规划基本遵照修编年限，迄今共有1981年、1990年、2002年、2010年4版先后获批施行，作为本文研究的核心资料来源。

1.2  研究方法：历史分期与分析框架

本文将十堰城市总体规划的演进划分为3个阶段：（1）三线建设伊始至20世纪70年代末，计划经济主导的“空投植入”时期，包含1970年代的总规和1981版总规；（2）1980年代初至1990年代末，改革冲击下的惯性过渡时期，包含1990版和2002版总规；（3）21世纪以来，全面转轨中的主动转型时期，显著的代表是2010版总规。本文重点关注中央—地方关系调整下，“三线城市”总体规划角色的改变、规划思想的转向，以及在空间实践手段与建设安排上的响应。

两条线索交织下的总体规划演变分析框架

2计划经济主导的“空投植入”时期 

2.1  总规的角色定位：服务于国家产业项目的配建工具

在持续至1970年代末的三线建设热潮期，十堰本质上是一个“以工业为主体的地区建设综合计划”的落实基地，是中央政府跨越行政层级的产业“飞地”。在国家的全力支撑和补给下，地方层面几乎没有支撑城市系统运行的统筹需要，城市规划也近乎简化为工业企业与居民点布局工作。这一时期“三线城市”的总体规划被视为一种与用地安排挂钩的技术工具，配合国家有关三线建设的产业资源投放计划，提出必要的建设项目、给定空间占位。

2.2  规划思想导向：“备战”与“生产”

三线建设首先是基于国防任务的备战策略下的产物，利于防空的分散隐蔽格局因此成为“三线城市”发展初期的核心规划思想。在十堰，二汽下属的23个专业厂散布在横跨10—22 km的8—10条山沟内，由此奠定的城市框架直至20世纪末的城市建设中都未被突破。

十堰二汽厂址总体规划布局图

这一时期“三线城市”的规划还存在另一个鲜明原则，即“集中力量为扩大生产服务”。受到国内“注重产业积累、抑制城市建设”、“工农结合、城乡结合”的总体政策环境影响，“没有城市化的工业化”模式广为推行。“三线城市”作为当时新生的城市，将这种理念诠释到了优质。

工业厂区优先的用地布局图（1970年代）

2.3  空间部署：“大分散、小集中”的专业化工业基地

2.3.1  以厂区为核心的分散组群结构

二汽在十堰贯彻的是“避开城市建设工厂”的方针，从一开始就违背了传统意义上城市规划的合理布局原则。此后几版规划，在“厂区组群”的基础上提出“小城镇建设”概念，为各专业厂增设部分生活服务用地及货场用地，但仍是以各厂区为核心的小范围空间填充。全市包括火车站至张湾的相对连片区域和6个卫星镇规模的建成区，建成区之间相距3—5 km，由厂区铁路和公路相联系，形成葡萄串珠的布局。

以各厂区为核心的空间结构图

2.3.2  “单位制”主导的内闭式配套

计划经济时期尤其是三线建设时期，国家对城镇非农人口实行严格控制，“单位办社会”成为城市中简单有效的人口管理和服务组织手段。这种与分散组群结构相适应的扁平服务体系有助于保证生产工作的稳定有序，但也导致了后三线建设时代的城市中心体系建设与人口分散情形的突出矛盾。

2.3.3  优先满足货运需求的交通体系

为了配合整体的分散格局，十堰在这一时期的路桥投资与建设量很大。尤其在二汽生产规模迅速扩张时期，为满足货运要求还补充规划了组团间货运快速通道。

以货运线为骨架的城市交通体系

3改革冲击下的惯性过渡时期 

3.1  总规的角色定位：理想图景与既成现实的折中呈现

1982年，中共十堰市委和中共二汽委员会分别成立，十堰有了真正意义上的地方政府。这一时期实际上是“三线城市”的规划意图与城市建设现实的一个困难磨合阶段，总体规划试图扭转先前城市建设中的非理性因素，但受限于尚不明晰的“双轨制度”，不免呈现出折中和“超越阶段”的过渡特征。

3.2  规划思想导向：“科学”与“协调”

1980年代社会各界的科学化思潮兴起，“三线城市”的规划建设显现出尊重城市自然增长规律与经济社会可行性的理性转向。《十堰市城市总体规划（1990—2010年）》在编制原则上就明确了“面向现实问题”的导向，在技术上相应引入了经济社会模型预测、土地级差效益分析、就业岗位均衡、交通出行O—D分析等综合分析方法，并开展了面向市民的社会调查，用作编制依据。可以说，十堰真正系统的城市建设是从这一时期才开始的。

改革探索期规划技术创新系列图

3.3  空间部署：依托既有框架的内嵌式填补

3.3.1  趋于紧凑的多组团结构

考察这一时期十堰总体规划对城市整体结构和用地布局的安排，不难发现惯性过渡的特征。两版总体规划尽管都指出了城市的条带枝状格局对空间的浪费，但对二汽的工业布局给予了肯定和保留，只是提出对“厂区与居民点组群”的功能进行丰富提升：白浪、茅箭、土门、红卫、花果等片区尽数保留，就近组合成3个更大规模的组团（东、中、西各1个），传达出“适应山区分散型工业城市特色、将城市活动分为分散有机体”的规划宗旨。

有机紧凑的三组团结构图

3.3.2  倡导城市融合的配套体系

过渡时期十堰的行政管理一度出现了二汽、郧阳、十堰3块分立的状态，由于投入水平的差距，导致基础建设与社会服务呈现“单位制”与“非单位制”的二元分化格局。这一时期的总体规划为了遏制这种趋势，从多方面给出利于“构建城市有机体”的具体办法。尽管规划方案“超越阶段”的痕迹明显，大部分内容并未在规划期内落实，但其对于城市空间自组织与联系特性的理性回归，潜在地渗透到之后的城市发展思路中。

4全面转轨中的主动转型时期 

4.1  总规的角色定位：引领地方参与区域竞争的综合发展战略

市场经济体制的建立，从产权关系上推动了中央与地方关系的明晰化，国家对于地方发展的计划性干预基本转向了宏观指导与区域协调等软性政策，倾向于形成地方创新与国家政策试点相促进的局面。在十堰，二汽（东风公司）相继完成股份制改革，将总部迁至武汉，仅在十堰保留了商用车生产基地。不再是中央政府“飞地”的十堰只能诉诸地方自身的资源禀赋，重新审视城市在区域中的集聚与扩散规律，寻求新的增长点以维持城市规模与发展水平。

4.2  规划思想导向：“区域”与“地方”

《十堰市城市总体规划（2011—2030）》将区域协调作为规划的出发点来考虑，强调发挥十堰作为中心城市对原郧阳地区的辐射作用，就市域、规划区、中心城区3个空间层次的能级、规模、城乡用地等分别进行统筹；在产业协作、城市用地拓展、区域交通上，也结合经济联系状况和省际乃至国家的战略因素进行了论证。

十堰历版总体规划中城市性质定位的变化

4.3  空间部署：整体集约、重点集聚的结构性拓展

4.3.1  突破既有框架的一体化结构

这一时期的空间规划突破了此前一直围绕三线工业项目进行有限填补的格局，形成结构性的拓展。为保证城市的整体运行效率，总体规划在城市结构和用地布局上进行突破，尽管保留了带状组团的整体格局，但将建设重点放在了中部组团以及中部与东、西组团的联系地带。

4.3.2  优先保障战略重点的建设安排

在市场力量的撬动下，为破解产业发展用地长期受限的问题，新时期的规划跳出了二汽厂区的旧框架，提出了大规模缓丘地整治的方案，为集中工业园的建设创造条件。随着城市主导职能由汽车生产转向生态旅游，不仅区际交通的建设重点从打造货运干线转向客运枢纽建设，公共服务的布局策略上也体现出对城市战略重点转移的响应。

5结论与讨论

十堰这一典型“三线城市”总体规划的演进，充分展示了城市规划在中央—地方、计划—市场两对矛盾关系中的作用与价值。十堰城市总体规划的演进历史同样呈现了中国城市总体规划转型的渐进性。超前的规划理念和技术方法对实践缺乏足够的指导意义，折中的、务实的规划编制思路更能契合当时城市发展的实际需求。城市总体规划源于计划经济时期的编制技术方法，在与新的时代背景、发展思潮和科学技术的碰撞过程中，面向需求、动态演进，逐渐形成更具主动性和引领性的技术体系。